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Riflessioni su n recente decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, entrato in vigore circa 7 mesi fa, (il n. 177 del 24 ottobre 2014) il quale ha ribadito che, per motivi attinenti alla sicurezza e alla difesa nazionale, “i documenti concernenti le procedure di rilascio, diniego, limitazione, sospensione, revoca e proroga relative ai NOS” sono esclusi dal diritto di accesso amministrativo.
Il decreto 177/2014 parrebbe non in linea con la giurisprudenza del Consiglio di Stato, dal momento che un diniego, o comunque una limitazione delle credenziali NOS, potenzialmente, non è mai privo di conseguenze sulla carriera del dipendente militare....
di Cleto iafrate
1. Introduzione
Fino a qualche decennio fa il segreto sugli atti amministrativi era considerato uno strumento per garantire il buon andamento della pubblica amministrazione, la cui attività non conosceva, se non in ipotesi tassativamente determinate, forme di partecipazione. L’accesso agli atti amministrativi si riteneva superfluo, se non addirittura inutile.
In seguito questo profilo è stato invertito. Ci si è resi conto che un’amministrazione con tali connotati si rivelava, in realtà, molto distante dal modello tracciato nella Costituzione, basato sulla partecipazione e non sull’esclusione dei cittadini sovrani. La disciplina del diritto d’accesso è diventata così strumento di attuazione concreta del principio di pubblicità che, insieme all’efficacia e all’economicità, costituisce criterio sul quale deve reggersi l’attività della pubblica amministrazione.
2. La difficile collocazione dei documenti concernenti la concessione del Nulla Osta di Sicurezza.
In aderenza alle logiche più del primo che del secondo profilo, un decreto ministeriale (il n. 519 del 14 giugno 1995) aveva inserito, tra le categorie di atti sottratti all’accesso amministrativo, anche i documenti concernenti la concessione del NOS (Nulla Osta di Sicurezza)[1].
Qualche anno dopo il massimo organo di giustizia amministrativa stabiliva che quel decreto “è illegittimo, e va pertanto disapplicato nella parte in cui non consente la visione degli atti riguardanti la carriera dell'interessato” (Consiglio Stato , sez. IV, 11 febbraio 1998 , n. 26 [2].
Ebbene, un recente decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, entrato in vigore circa 7 mesi fa, (il n. 177 del 24 ottobre 2014) ha ribadito che, per motivi attinenti alla sicurezza e alla difesa nazionale, “i documenti concernenti le procedure di rilascio, diniego, limitazione, sospensione, revoca e proroga relative ai NOS” sono esclusi dal diritto di accesso amministrativo.
- Che cos’è il NOS?
- A cosa serve?
- Perché una tale attenzione su questo tema sia del potere legislativo che giudiziario?
a. Ai sensi della L. 124/2007 e dei successivi regolamenti attuativi, il NOS autorizza una persona fisica o giuridica a trattare informazioni classificate. Lo rilascia, ed eventualmente lo revoca, l’Ufficio centrale per la segretezza[3].
Il Nos ha più livelli e viene rilasciato “sulla base di un accertamento dell’affidabilità dell’interessato”, in termini di fedeltà alle Istituzioni della Repubblica, alla Costituzione e ai suoi valori, nonché di rigoroso rispetto del segreto.
Il NOS è un attestato di affidabilità e può essere rilasciato ai dipendenti civili o militari della pubblica amministrazione e alle imprese che intendano operare in settori che comportano la trattazione di informazioni classificate o che implicano il ricorso a speciali misure di sicurezza; originariamente, veniva richiesto dalla Nato per tutti coloro che avevano accesso alla corrispondenza riservata.
L’Ammiraglio Falco Accame, già senatore e presidente della Commissione Difesa della Camera, l'ha definito una sorta di "attestato di anticomunismo"[4].
b. La carriera dei funzionario della Pubblica Amministrazione dipende anche dal possesso delle credenziali richieste dal NOS; ciò in quanto chi ne è sprovvisto, anche se ha una mente brillante, non può assumere determinati incarichi nei quali è richiesto.
In ambito militare, invece, il diniego o la sospensione del NOS può significare stroncare la carriera dell’interessato, dal momento che molti incarichi di rilievo ne richiedono il possesso.
Stando così le cose, il citato decreto 177/2014 parrebbe non in linea con la giurisprudenza del Consiglio di Stato, dal momento che un diniego, o comunque una limitazione delle credenziali NOS, potenzialmente, non è mai privo di conseguenze sulla carriera del dipendente militare[5].
Per di più il decreto – nel contesto militare, in cui i regolamenti, svincolati dal principio di legalità, rendono l’obbedienza cieca e assoluta[6] - provoca una certa preoccupazione. Infatti esso sottende una preventiva selezione[7] che non deve essere rivelata. In potenza, i militari sono tutti affidabili, dal momento che all’atto dell’arruolamento prestano giuramento di fedeltà alla Costituzione e alle Istituzioni. Perciò, ci si chiede: con quale criterio si dovrebbero selezionare i custodi del segreto? Quale sarà il profilo di quelli ritenuti inaffidabili?
c. La tematica è molto delicata e in essa, spesso, la forma è anche sostanza.
Si riporta, di seguito, un estratto del paragrafo 24 della Relazione del COPACO del 6 aprile 1995, a firma dell’On. Brutti: “Risulta al Comitato che, fino alla fine degli anni 60 e all'inizio degli anni 70, le indagini finalizzate al rilascio del NOS riguardavano anche gli orientamenti politici. Vi erano - secondo uno schema che risaliva alla contrapposizione elettorale del 1948 - alcuni partiti guardati con sospetto, sebbene fossero rappresentati in Parlamento. Chi risultasse simpatizzante di quei partiti veniva considerato inaffidabile.[8]”
A tal proposito, fanno riflettere alcune affermazioni del Senatore Cossiga (apparse su “L’Unità” del 31 maggio 1993 e su “Il Corriere della Sera” del 1 giugno 1990): “Il controllo del Governo sui servizi segreti? E’ limitatissimo, se dicessi che da Presidente del Consiglio ero in grado di controllare il SISMI (servizio segreto militare, ndr) affermerei qualcosa di falso”. E chi li controllava, allora? “Vi è sempre stata ingerenza americana nei Servizi. Loro (gli americani, ndr) preferiscono trattare con i militari”[9].
3. Conclusioni
E’ certamente legittimo che alcune informazioni connesse alla sicurezza e alla difesa nazionale restino segrete; ma secretare addirittura il criterio di selezione dei custodi del segreto mi pare un po’ eccessivo, oltre che rischioso; potrebbe, in astratto, preludere alla creazione di una forma di discriminazione per motivi ideologici o politici.
Un criterio, per essere imparziale, deve essere quanto più oggettivo possibile; per esempio, una cosa è negare il NOS a tutti i militari albini per l’impossibilità di reperire barbe finte in tinta, altro è negarlo ai soli militari che rifiutino la declinazione Nato del verbo “ripudiare”[10].
Sono cose ovvie sulle quali l’espositore educato di solito non insiste, temendo di offendere il lettore. E forse sbaglia!
[1] Punti 13 e 14 dell’allegato 1 al decreto.
[2] Lo spunto viene offerto dalla vicenda di un caporale dell’esercito, che, vistosi negato l’accesso ad alcuni atti che intendeva visionare, ricorre con esito favorevole al TAR. Il Ministero della Difesa appella la sentenza, deducendo, in sintesi, che trattandosi di atti inerenti al rilascio di NOS aventi ad oggetto espressamente ‘Esito informazioni NOS’ e classificati come ‘Riservati’ sono esclusi dalla divulgazione, ai sensi dell’allegato 1 punto 13 (Concessione di nulla osta di segretezza) e del punto 14 (rapporti informativi sul personale militare) del DM 519/95.
Il Consiglio di Stato, nel respingere l’appello, stabilisce che, “stante la potenziale capacità delle note informative – sia pure definite riservate - di influire sulla carriera del dipendente, è innegabile l'interesse del sottufficiale interessato a tutelare la propria situazione”.
In ogni caso, “la riservatezza tutelata non può essere - come si pretende e in assenza di ulteriori previsioni e specificazioni rispetto al D.M. n. 519 del 1995, più volte ritenuto illegittimo e come tale disapplicato da questo Consesso - quella dell'Amministrazione che ha formato i documenti cui l'interessato intende accedere ovvero delle persone chiamate ad esprimere il giudizio valutativo, ma solo quella di ‘terzi, persone, gruppi ed imprese’. (così, Cons. Stato, Sez. IV, 9 ottobre 1997, n. 1228)”.
Prosegue il Consiglio di Stato: “Con riguardo alla prevalenza della legge sul decreto ministeriale, che individua gli atti sottratti all’accesso, secondo giurisprudenza di questo Consesso, dalla quale non vi sono ragioni allo stato per discostarsi, il regolamento del Ministero della difesa (d.m. 14 giugno 1995 n. 519) che individua gli atti sottratti all'accesso in applicazione dell'art. 24 comma 2 l. 7 agosto 1990 n. 241, è illegittimo, e va pertanto disapplicato, nella parte in cui non consente la visione degli atti riguardanti la carriera dell'interessato e, come tali, non incidenti sulla riservatezza di altri soggetti terzi, ma solo per asserite ragioni di riservatezza dell’amministrazione (così Consiglio Stato , sez. IV, 11 febbraio 1998 , n. 266).
[3]L’ufficio, originariamente, si chiamava USPA (Ufficio Sicurezza Patto Atlantico), che, a sua volta, derivava dall’“Ufficio Affari Riservati” del Viminale, nato nel 1968 sotto la direzione del Questore Federico Umberto D’Amato.
[4] Vedi “NOS: attestato di affidabilità secondo le regole della NATO” in Corriere della Sera del 9 ottobre 1999, pag. 2.
[5] Vedi le motivazioni della sentenza del C.di S. n. 266/98 riportate nella precedente nota n. 2.
[6] Per un approfondimento sul punto, vedi “La specificità militare alla prova di laboratorio”.
[7] La legge 382/78 sui principi della disciplina è stata molto chiara sul punto, ha fatto divieto per quanto riguarda i militari che venissero raccolte informazioni sulle tendenze politiche (assai forti erano all’epoca le discussioni sulla schedatura dei militari per ragioni politiche, tanto che vennero individuate anche delle categorie differenziate (A, B,C) di “pericolosità” in relazione agli atteggiamenti politici e sindacali).
[8] Così come riportato nel “Commento in forma provvisoria alla proposta di legge n. 2070 sulla riforma dei servizi segreti” di Falco Accame, 4 gennaio 2007 – pag. 14
(http://www.amid.it/visualizza/Osservazioni%20sul%20pdl%20Scajola.pdf).
[9] Ibidem – pag. 24.
[10] "L’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali” (art. 11, comma 1, della Costituzione).